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opinión

María Auxiliadora Dubuc

El sistema presupuestario y contable del municipio

21 marzo, 2018

El Municipio requiere de ingresos a los efectos de sufragar los gastos que se originan del cumplimiento de las competencias que le asigna expresamente la Ley, en especial las relacionadas con la prestación de los servicios públicos y otras necesidades de los ciudadanos. La diversidad de funciones que realiza el Municipio para obtener ingresos y realizar gastos, constituye, en su conjunto, lo que se conoce como administración financiera del Municipio y que puede definirse como el conjunto de principios, normas, organismos, recursos, sistemas y procedimientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control necesarios para captar los fondos públicos y aplicarlos para la concreción de los objetivos y metas del Municipio, en la forma más efectiva y eficiente posible.

La administración financiera del Municipio cumple dos propósitos. El primero consiste en generar la información necesaria para la toma de decisiones óptimas sobre el uso de los recursos municipales. Esto se logra, mediante el desarrollo de un sistema contable eficiente. Un segundo propósito, es la planificación de la ejecución de los ingresos que percibe el ente local, que se concreta a través del proceso de gestión presupuestaria y el buen manejo de la tesorería municipal.

La administración financiera municipal está integrada por tres actividades parciales diferenciadas, a saber: a) la planificación o medición de gastos e ingresos futuros, materializada en el presupuesto municipal; b) la obtención de los ingresos públicos, necesarios para hacer frente a las erogaciones presupuestariamente calculadas y, c) la aplicación o inversión de tales ingresos, esto es, las erogaciones con sus destinos prefijados y sus efectos. La actividad financiera del Estado, incluyendo la del Municipio, se materializa en función de las erogaciones dirigidas a la satisfacción de las necesidades públicas, previo a la obtención de los ingresos correspondientes.

Con relación a los Sistemas de la administración financiera del Municipio la LOPPM, en el artículo 125, la Ley concibe la Hacienda Pública Municipal, en sistemas, de bienes, planificación, presupuesto, tesorería, contabilidad y tributario, regulados en la Ley. En lo relativo al sistema de bienes, el sistema de planificación, el sistema de tesorería y el tributario, ya los hemos desarrollado suficientemente en otras entregas. En este caso nos referiremos al sistema presupuestario y contable del Municipio.

El Sistema de presupuesto y contable del Municipio está integrado por el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos utilizados en todas las etapas del proceso presupuestario del Municipio. Se rige por las normas contenidas en el Capítulo VI Del Sistema Presupuestario y Contable del Título V de la LOPPM y en los artículos 62 al 64, de la LOAFSP.

El Presupuesto Municipal El presupuesto municipal ha sido definido en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en su artículo 228, que reza:

Artículo 228

El presupuesto municipal es un instrumento estratégico de planificación, administración y de gobierno local, que exige captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del Municipio, y será ejecutado con base en los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal”.

En general, el presupuesto no es más que un instrumento para cumplir el plan de la nación, por lo tanto, debe formularse, sancionarse y ejecutarse en forma tal que asegure el logro de los objetivos previstos en el plan. Además es una herramienta de administración, planificación, control, gestión gubernamental y jurídica que ofrece un espacio para la coordinación de las acciones relativas a asuntos políticos, económicos y sociales. En este sentido el Presupuesto Municipal debe cumplir con los planes de desarrollo, prever ingresos y gastos futuros, facilitar el proceso administrativo, proveer la base legal para el gasto público, coordinar las decisiones políticas, económicas y sociales, maximizar costos y un mejor uso de los recursos y permitir un control social.

En este sentido el Poder Público Municipal, tiene cuatro funciones especificas, una ejecutiva, desarrollada por el alcalde, una legislativa desarrollada por el Concejo Municipal, una de Control Fiscal desarrollada por la Contraloría Municipal y una de Planificación, desarrollada por el Consejo Local de Planificación Pública. En este sentido establece la LOPPM:

Artículo 229

Los municipios están obligados a normar su acción administrativa y de gobierno por un presupuesto aprobado anualmente por el respectivo Concejo Municipal, el cual se publicará en una ordenanza que se denominará ordenanza de presupuesto anual de ingresos y gastos”.

Artículo 230

El proceso presupuestario de los municipios se regirá por esta Ley, las ordenanzas municipales, por las leyes aplicables a la materia y se ajustará, en cuanto sea posible, a las disposiciones técnicas que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto”.

En el presupuesto municipal se diferencian dos partes que regulan los aspectos fundamentales de la actividad financiera del Municipio, comprende entonces los ingresos y los gastos, a los cuales deberá atenerse la autoridad competente en la elaboración del presupuesto municipal. Expresan los distintos planes locales: desarrollo económico y social, inversión municipal, gobierno, desarrollo urbano, turismo. El presupuesto de ingresos, contendrá la enumeración de los diversos ingresos fiscales cuya recaudación se autorice, con la estimación prudencial de las cantidades que se presupone habrán de ingresar por cada ramo en el año económico siguiente a su aprobación, y así lo establece expresamente la LOPPM:

Artículo 238

El presupuesto de Ingresos, contendrá la enumeración de los diversos ingresos fiscales cuya recaudación se autorice, con la estimación prudencial de las cantidades que se presupone habrán de ingresar por cada ramo en el año económico siguiente a su aprobación, así como cualesquiera otros recursos financieros permitidos por la ley”.

Por otro lado tenemos el presupuesto de gastos, que contendrá por sectores, los programas, subprogramas, proyectos y demás categorías presupuestarias equivalentes bajo responsabilidad directa de la entidad, los egresos previstos. Regulado en la LOPPM los artículos siguientes:

Artículo 239

El presupuesto de gastos contendrá por sectores, los programas, subprogramas, proyectos y demás categorías presupuestarias equivalentes bajo responsabilidad directa de la entidad, así como los aportes que pudieran acordarse, todo de conformidad con las disposiciones técnicas que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto.

En las categorías programáticas de gastos, se identificarán las partidas que expresarán la especie de los bienes y servicios que cada uno de los organismos ordenadores se propone alcanzar en el ejercicio y los créditos presupuestarios correspondientes.

Artículo 240

El monto del presupuesto de gastos, no podrá exceder del total del Presupuesto de Ingresos. Cuando fuere indispensable para cumplir con esta disposición, en el presupuesto de ingresos se podrá incluir hasta la mitad de las existencias del Tesoro no comprometidas y estimadas para el último día del ejercicio fiscal vigente al momento de la presentación del proyecto de ordenanza de presupuesto anual de ingresos y gastos.

Artículo 241

En el presupuesto de gastos, se incorporará una partida denominada “Rectificaciones del Presupuesto”, cuyo monto no podrá ser superior al tres por ciento (3%) del total de los ingresos estimados en la ordenanza, excluyendo los ingresos asignados por leyes específicas, mediante las cuales se les transfieran recursos a los municipios.

El alcalde o alcaldesa podrá disponer de este crédito, para atender gastos imprevistos que se presenten en el transcurso del ejercicio para aumentar los créditos presupuestarios que resultaren insuficientes. Salvo casos de emergencia, los recursos de este crédito no podrán destinarse a crear nuevos créditos ni cubrir gastos cuyas asignaciones hayan sido disminuidas por los mecanismos formales de modificaciones presupuestarias. No se podrán decretar créditos para rectificaciones de presupuesto, ni éstas ser incrementadas mediante traspaso de créditos.

Artículo 242

Los créditos presupuestarios del presupuesto de gastos por programas, subprogramas, proyectos, partidas y demás categorías presupuestarias equivalentes, constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar, no pudiendo el alcalde o alcaldesa acordar ningún gasto ni pago para el cual no exista previsión presupuestaria.

El alcalde o alcaldesa, dentro de los límites cuantitativos y cualitativos que establezcan las disposiciones generales de la ordenanza de presupuesto de ingresos y gastos del ejercicio económico financiero, podrá acordar traspasos de créditos entre partidas, proyectos, subprogramas, programas y otras categorías presupuestarias equivalentes”.

De conformidad a lo establecido en el Art. 167 numeral 4 de la CRBV en el caso de los estados, al menos en un cincuenta por ciento del monto que le corresponda por Situado Constitucional, deberá ser invertido en gastos de inversión. Misma norma que se reitera para los Municipios en el Art. 231 de la LOPPM, que reza expresamente:

Artículo 231

De los ingresos previstos en el presupuesto municipal se destinará como mínimo, el cincuenta por ciento (50%) para ser aplicado a gastos de inversión o de formación de capital, entendiendo como gasto de inversión aquéllos a los que le atribuye tal carácter la Oficina Nacional de Presupuesto y, dando preferencia a las áreas de salud, educación, saneamiento ambiental y a los proyectos de inversión productiva que promuevan el desarrollo sustentable del Municipio”.

En este sentido presupuesto de inversión debe elaborarse de acuerdo con las necesidades prioritarias presentadas por las comunidades organizadas, en concordancia con lo estimado por el Alcalde. En el mes de julio de cada año el alcalde entregará al Consejo Local de Planificación Pública la cifra o monto total de inversión de cada sector, incluyendo los detalles a que haya lugar.

Artículo 232

El presupuesto de inversión está dirigido al desarrollo humano, social, cultural y económico del Municipio, y se elaborará de acuerdo con las necesidades prioritarias presentadas por las comunidades organizadas, en concordancia con lo estimado por el alcalde o alcaldesa en el presupuesto destinado al referido sector y con los proyectos generales sobre urbanismo, infraestructura, servicios y vialidad.

A estos fines, regirá el procedimiento siguiente: En el mes de julio de cada año el alcalde o alcaldesa entregará al Consejo Local de Planificación Pública la cifra o monto total de inversión de cada sector, incluyendo los detalles a que haya lugar. Entre los meses de agosto y octubre se activará el presupuesto participativo de conformidad con lo establecido en la presente Ley”.

En lo relativo a la Formulación del Presupuesto Municipal El Artículo 233 establece:

Artículo 233

El proyecto de ordenanza de presupuesto de ingresos y gastos del Municipio junto con el Plan Operativo Anual deberá ser presentado por el alcalde o alcaldesa al Concejo Municipal, antes del 1º de noviembre del año anterior a su vigencia”.

Con relación a la Reconducción del Presupuesto Municipal, la norma es clara, consiste en una figura jurídica creada, sabia y previsivamente, por el legislador presupuestario para evitar la parálisis o colapso de la administración pública en caso de conflicto entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Funciona como un instrumento de continuidad administrativa y financiera del poder público. También puede considerarse como una sanción política del poder legislativo cuando el ejecutivo incumple los parámetros exigidos por las leyes que rigen la administración financiera del Estado. Como vemos la Ley establece la Presentación del Presupuesto por parte del alcalde en fecha 1ro de noviembre, para que no se reconduzca, el presupuesto debe ser Sancionado por el Concejo Municipal antes del 15 de diciembre, tal y como se establece en los siguientes artículos de la LOPPM:

Artículo 234

El proyecto de ordenanza de ingresos y gastos del ejercicio económico financiero y el Plan Operativo Anual debe ser sancionado por el Concejo Municipal, antes del 15 de diciembre del año anterior a la vigencia de dicho presupuesto; en caso contrario, se reconducirá el presupuesto del ejercicio anterior. Para la reconducción del presupuesto se observarán, en cuanto sean aplicables, las disposiciones legales sobre la materia.

Artículo 235

En caso de ser reconducido el presupuesto, el alcalde o alcaldesa ordenará la publicación en la Gaceta Municipal, incluyendo los ajustes a que hubiere lugar. Durante el período de vigencia del presupuesto reconducido regirán las disposiciones generales de la ordenanza de presupuesto anterior, en cuanto sean aplicables.

Artículo 236

Si para el 31 de marzo, el Concejo Municipal no hubiese sancionado la ordenanza de presupuesto de ingresos y gastos, el presupuesto reconducido se considerará definitivamente vigente hasta el 31 de diciembre”.

De tal manera que la Reconducción definitiva del Presupuesto opera el 31 de marzo, si no se aprueba se publica en Gaceta y se realizan los reajustes necesarios.

El Sistema de contabilidad, por su parte está integrado por el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos técnicos que permiten valorar, registrar, procesar y exponer los hechos económicos financieros que afecten o puedan afectar el patrimonio público del Municipio. Tendrá por objeto el registro sistemático de todas las transacciones; producir los estados financieros básicos que muestren los activos, pasivos, patrimonio, ingresos, egresos; servir como soporte de consulta para la toma de decisiones de gestión; presentar la información, estados financieros y documentación para el ejercicio de la actividad contralora y de auditoría.

Este sistema se rige, según lo dispuesto en los artículo 243 y siguientes de la LOPPM, que rezan:

Articulo 243

Los municipios o distritos están obligados a regirse por las normas generales de contabilidad, así como por las normas e instrucciones sobre los sistemas y procedimientos de contabilidad dictados por la Oficina Nacional de Contabilidad Pública, con el propósito de lograr una estructura contable uniforme, sin perjuicio de las variaciones necesarias que permitan el registro de sus operaciones, así como la regularización y coordinación de los procedimientos contables de cada Municipio. La ejecución del presupuesto de ingresos, se regirá por las correspondientes ordenanzas de Hacienda Pública Municipal.

Artículo 244

El Concejo Municipal o Cabildo, oída la opinión de la Oficina Nacional de Presupuesto, establecerá las normas sobre la ejecución y ordenación de los pagos, los requisitos que deban llevar las órdenes de pago, las piezas justificativas que deban contener los expedientes en que se funden dichas ordenaciones. Y cualquier otro aspecto relacionado con la ejecución del presupuesto de gastos que no esté expresamente señalado en la presente Ley.

Artículo 245

El presupuesto deberá contener en forma especificada las inversiones, así como los gastos de operaciones, de las diversas unidades de la entidad y los aportes para fundaciones, empresas, mancomunidades y demás organismos de carácter municipal e intermunicipal.

Artículo 246

No se podrá destinar específicamente el producto de ningún ramo de ingreso con el fin de atender el pago de determinado gasto, salvo las afectaciones legales.

Artículo 247

El Concejo Municipal o Cabildo, a solicitud del alcalde o alcaldesa, podrá aprobar créditos adicionales al presupuesto de gastos para cubrir gastos necesarios no previstos en la ordenanza anual de presupuesto o créditos presupuestarios insuficientes. Los créditos adicionales podrán ser financiados:

1. Con los recursos que provengan de un mayor rendimiento de los ingresos calculados en la ordenanza de presupuesto, certificados por el Tesorero Municipal.

2. Con economías en los gastos que se hayan logrado o se estimen en el ingreso del ejercicio.

3. Con existencias del Tesoro, no comprometidas y debidamente certificadas por el Tesorero Municipal o Distrital, y donde no exista el servicio de tesorería por el funcionario responsable de la hacienda.

4. Con aportes especiales acordados por los gobiernos nacional y estadal.

5. Con otras fuentes de financiamiento que apruebe el Concejo Municipal o Cabildo, de conformidad con las leyes.

Cuando los créditos adicionales hayan de financiarse con economías en los gastos, éstas deberán ser expresamente determinadas y se acordarán las respectivas insubsistencias o anulaciones de créditos.

Se entenderán por insubsistencias, las anulaciones totales o parciales de créditos presupuestarios de programas, subprogramas, proyectos y partidas, que reflejen economías en los gastos.

Artículo 248

Las cuentas de los presupuestos de ingresos y gastos se cerrarán al 31 de diciembre de cada año. Después de esa fecha, los ingresos que se recauden se considerarán parte del presupuesto vigente, con independencia de la fecha en que se hubiere originado la obligación de pago o liquidación de los mismos. Con posterioridad al 31 de diciembre de cada año, no podrán asumirse compromisos ni causarse gastos con cargo al ejercicio que se cierre en esa fecha.

Artículo 249

Los gastos causados y no pagados al 31 de diciembre de cada año se pagarán durante el año siguiente, con cargo a las disposiciones en caja y banco existentes a la fecha señalada.

Los gastos comprometidos y no causados al 31 de diciembre de cada año se imputarán automáticamente al ejercicio siguiente, afectando los mismos a los créditos disponibles para ese ejercicio.

Artículo 250

El ejercicio económico financiero de los municipios comenzará el primero de enero y terminará el treinta y uno de diciembre de cada año.

En lo relativo a la Evaluación de la ejecución del Presupuesto Municipal, el control presupuestario está formado por un conjunto de acciones que permiten medir y corregir la ejecución, con el objetivo de que se mantenga dentro de los límites del presupuesto aprobado. Además se miden los resultados obtenidos según los objetivos y metas definidas en los diversos planes institucionales. La evaluación presupuestaria es el proceso en el cual se analiza la eficiencia y la eficacia de los programas, en cuanto a los ingresos y a los gastos originados en su ejecución. En este sentido el Artículo 100 y siguientes de la LOPP establecen las funciones y competencias de la Contraloría Municipal y que este órgano de control deberá remitir anualmente a la Contraloría General de la República, en los tres meses siguientes a la finalización de cada período fiscal, un informe de sus actuaciones y de las gestiones administrativas del Municipio, una relación de ingresos y gastos de éste, los estados de ejecución del presupuesto, los balances contables con sus respectivos anexos y el inventario anual actualizado de los bienes de la respectiva entidad.

Con relación a la Determinación de responsabilidades administrativas, se trata de aquella responsabilidad que surge de la comisión de una contravención administrativa propia de quien ejerce cargos directivos en una organización pública. Existe la responsabilidad administrativa por todo perjuicio o daño causado a terceros por la acción u omisión de un acto administrativo, de manera que deben imponerse las sanciones a que hubiere lugar en caso de infracciones a la norma o incumplimiento de los deberes correspondientes, en este sentido la LOPPM establece claramente en su normativa el proceder en este caso, mas allá de las responsabilidades penales o administrativas a que hubiere lugar.

@mauxi1



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